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新一輪財稅體制改革前瞻:改革重點在哪 如何優(yōu)化稅制和央地關(guān)系

2024-07-15 14:12:56 21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道 21財經(jīng)APP 周瀟梟,賴運(yùn)陽

21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者周瀟梟實習(xí)生賴運(yùn)陽北京報道 7月15日至18日,二十屆三中全會在北京召開,將研究進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化問題。

每屆三中全會的主題都是關(guān)于改革,二十屆三中全會的改革議題旨在推進(jìn)中國式現(xiàn)代化。黨的二十大明確了中國式現(xiàn)代化“兩步走”的戰(zhàn)略,到2035年我國要達(dá)到中等發(fā)達(dá)國家水平,到本世紀(jì)中葉建成綜合國力和國際影響力領(lǐng)先的社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國。

當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)仍在恢復(fù)進(jìn)程中,仍然存在需求不足、預(yù)期偏弱等問題。這次著眼于中長期的改革會議,外界普遍期待其能推動生產(chǎn)力的進(jìn)一步解放、社會活力的進(jìn)一步釋放。

在諸多改革事項中,財稅體制改革無疑是一項重要議題。財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。財稅制度安排涉及政府與市場,中央與地方,政府、企業(yè)與個人等重大關(guān)系。從中長期來看,考慮到全球新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)革命、老齡化加深、提升公眾民生福祉等,需要有效率、可持續(xù)、公平普惠的財稅體制加以支撐。

2024年6月25日,財政部部長藍(lán)佛安在全國人大常委會上報告表示,推進(jìn)新一輪財稅體制改革,應(yīng)突出問題導(dǎo)向,健全現(xiàn)代預(yù)算制度,優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu),完善地方稅體系,強(qiáng)化轉(zhuǎn)移支付激勵約束,建立健全與中國式現(xiàn)代化相適應(yīng)的現(xiàn)代財政制度。

財政部部長的發(fā)言,大致勾勒出財稅體制改革需要完善的重點領(lǐng)域,包括預(yù)算制度、稅收制度、轉(zhuǎn)移支付等。近期,外界關(guān)于財稅體制改革的討論不少,圍繞增加地方財力、構(gòu)建地方稅體系、優(yōu)化央地財政關(guān)系等有不少建議,但討論也暴露出不少分歧和難點。

重點要解決什么問題

1994年推行分稅制改革,是建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的一項基礎(chǔ)性改革,奠定了我國目前財稅體制的基本框架。當(dāng)年分稅制改革,統(tǒng)一規(guī)范了相關(guān)稅制,并在中央和地方實行分稅,調(diào)動了各方積極性,提升了籌集財政收入的能力。

2013年十八屆三中全會通過了全面深化改革的決定,財稅體制改革是其中的一項重要改革。之后完成了預(yù)算法的修訂、推進(jìn)營業(yè)稅改增值稅、賦予地方政府舉債權(quán)、規(guī)范地方債管理等——圍繞改進(jìn)預(yù)算管理制度、完善稅收制度等方面推出了一系列重要改革舉措。

當(dāng)前,部分地方財政收支平衡難度加大。這背后的原因較為復(fù)雜,跟財政收入增速下降、賣地收入縮水、政府支出責(zé)任擴(kuò)大等相關(guān)。

2023年,我國一般公共預(yù)算收入約為21.68萬億元,其中稅收收入為18.11萬億元。2023年我國GDP規(guī)模為126萬億元,一般公共預(yù)算收入占GDP比重為17.2%,稅收收入占GDP比重為14.4%??梢园l(fā)現(xiàn),一般公共預(yù)算收入占GDP比重和稅收占GDP比重均呈現(xiàn)“先升后降”的走勢。以稅收占GDP比重為例,該比重從1994年的10.5%,大致持續(xù)上升至2012年的18.7%,隨后大致持續(xù)下行至2023年的14.4%。

近日,財政部原部長樓繼偉在“第九屆國際保險節(jié)暨IMA保險名家2024年年度大會”上分享了其對新一輪財稅體制改革的考慮:當(dāng)前有必要提高財政收入占GDP的比重。我國的預(yù)算由一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算四本預(yù)算組成,刨除掉其中的交叉重復(fù)項、減去土地出讓收入的支出成本,以此來計算我國宏觀稅負(fù),會發(fā)現(xiàn)2018年這一比重為28%~29%,從2019年開始推行大規(guī)模減稅降費政策,2023年該比重降至26%——低于同等收入國家(30%),更低于發(fā)達(dá)國家(35%以上)。2035年我國要進(jìn)入中等發(fā)達(dá)國家,還要應(yīng)對老齡化趨勢,應(yīng)當(dāng)提高國家財政收入的比重。

中國社會科學(xué)院學(xué)部委員高培勇撰文表示,當(dāng)務(wù)之急是要推動經(jīng)濟(jì)加快恢復(fù)向好,新一輪財稅體制改革應(yīng)該盯住相關(guān)行為主體關(guān)切,側(cè)重在穩(wěn)預(yù)期、激發(fā)市場主體活力上。比如,對于地方政府,應(yīng)充分調(diào)動和發(fā)揮地方積極性,要穩(wěn)定中央和地方財政關(guān)系格局、全面落實分稅制、讓地方政府形成關(guān)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和自身財政收支的確定性預(yù)期;對于企業(yè),應(yīng)激發(fā)企業(yè)活力,要規(guī)范政府和企業(yè)之間的財稅分配關(guān)系、有效降低企業(yè)稅負(fù)水平、從基本由企業(yè)“獨挑”稅負(fù)向企業(yè)和個人“分擔(dān)”稅負(fù)轉(zhuǎn)變;對于居民個人,應(yīng)推動消費的持續(xù)擴(kuò)大,要以“兩個規(guī)范”(規(guī)范收入分配秩序、規(guī)范財富積累機(jī)制)為定位,對稅收、社保和轉(zhuǎn)移支付等分配制度進(jìn)行完善,對收入流量和財富存量進(jìn)行調(diào)節(jié)。

中央財經(jīng)大學(xué)校長馬海濤表示,目前我國人口規(guī)模巨大、老齡化程度嚴(yán)重、國際形勢錯綜復(fù)雜、財政狀況嚴(yán)峻和社會主要矛盾的變化,這些都是和財稅體制有關(guān)的結(jié)構(gòu)性問題。新一輪財稅體制改革要合理把握政府與市場的邊界及其調(diào)整力度,要合理界定政府規(guī)模,避免政府支出責(zé)任的不合理擴(kuò)張,明晰政府支出領(lǐng)域與方向。要考慮整個財政資源的統(tǒng)籌問題,全盤協(xié)調(diào)新使命、新要求和改革措施的系統(tǒng)性。要將國家重大戰(zhàn)略和重點任務(wù)作為財政支出的重點領(lǐng)域,在助力科技自立自強(qiáng)、加快發(fā)展現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系、打造數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展新優(yōu)勢、推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、推動經(jīng)濟(jì)社會綠色低碳轉(zhuǎn)型五大領(lǐng)域謀篇布局。

優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu):從財產(chǎn)稅到消費稅

新一輪財稅體制改革,無論是厘清政府和市場的邊界,還是調(diào)動地方政府積極性、解決地方財政困難,抑或是應(yīng)對老齡化,都離不開“錢從哪里來”的問題,即優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)是重要議題。業(yè)界對于優(yōu)化稅制的方向,多指向“健全地方稅、直接稅體系”。

所謂直接稅,包括企業(yè)所得稅、個人所得稅、財產(chǎn)稅(包括房地產(chǎn)稅、遺產(chǎn)和贈與稅)等,這類稅收直接向個人或企業(yè)開征,納稅義務(wù)人就是稅收實際負(fù)擔(dān)人。健全直接稅,能提高稅收的收入和財富調(diào)節(jié)能力。所謂間接稅,包括增值稅、消費稅、關(guān)稅等,這類稅種往往包含在價格中,稅負(fù)容易轉(zhuǎn)嫁。在我國間接稅表現(xiàn)為由企業(yè)繳納、實際由消費者承擔(dān),存在一定程度上的“累退性”,即收入越高承擔(dān)的稅負(fù)越輕。

國務(wù)院原副秘書長、中國社會科學(xué)院大學(xué)教授江小涓表示,應(yīng)按照共同富裕的要求推進(jìn)稅制改革。改革重點是從流轉(zhuǎn)稅為主導(dǎo)逐步轉(zhuǎn)向直接稅和間接稅的混合型框架,從單一針對企業(yè)法人征稅轉(zhuǎn)向?qū)ψ匀蝗撕头ㄈ斯餐鞫悾鸩叫纬杉{稅與享受公共福利相匹配的格局。流轉(zhuǎn)稅征收環(huán)節(jié)上,也要由僅從生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收轉(zhuǎn)向從生產(chǎn)環(huán)節(jié)與消費環(huán)節(jié)共同征收,征收價外型消費稅,減輕地方對土地財政的過度依賴,形成兼顧發(fā)展與公平的可持續(xù)地方財力保障。

中國人民大學(xué)財政金融學(xué)院副院長馬光榮對21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者表示,稅制改革應(yīng)該提高直接稅比重,以增強(qiáng)稅收的公平性。我國企業(yè)所得稅稅率為25%,美國企業(yè)所得稅降至21%,出于全球資本競爭的考慮,企業(yè)所得稅稅率沒有提升空間。我國個稅收入在稅收中占比7%,占GDP的比重也較低,建議平衡好勞動所得和資本所得的稅率差異、補(bǔ)強(qiáng)個稅征管的薄弱環(huán)節(jié)等,以提高個稅籌集收入的能力。財產(chǎn)稅核心就是房地產(chǎn)稅,隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)入飽和階段,土地出讓收入會大幅減少,建議逐步穩(wěn)妥推進(jìn)房地產(chǎn)稅改革。

馬光榮也指出,個稅改革涉及利益調(diào)整較多,不能追求收入立馬有飛躍式提升,改革應(yīng)該是漸進(jìn)的。按照目前房地產(chǎn)市場的形勢,預(yù)計近幾年都不會貿(mào)然推動房地產(chǎn)稅改革。個稅和財產(chǎn)稅的改革需要時間,是循序漸進(jìn)的過程。如果個稅和財產(chǎn)稅貢獻(xiàn)的收入增量有限,可以考慮改造消費稅,將其變成地方稅。通過擴(kuò)大消費稅的征稅范圍,將消費稅的征管環(huán)節(jié)后移至零售環(huán)節(jié),進(jìn)而轉(zhuǎn)變成地方稅,給地方一個穩(wěn)定的稅收來源。

近日,有關(guān)消費稅的討論漸多,不少均是出于構(gòu)建地方稅體系、充實地方財力的考慮。另外,此前為了充實地方財政收入,曾將部分消費稅劃給地方。

我國消費稅是針對高檔、資源型、特定消費品開展的一種調(diào)節(jié)稅,征稅稅目包括游艇、貴重首飾珠寶、成品油、煙、酒等。2023年我國國內(nèi)消費稅收入為1.61萬億元(不包括進(jìn)口貨物消費稅),占全部稅收比重為8.9%,籌集收入能力優(yōu)于個人所得稅。2019年國務(wù)院推出《實施更大規(guī)模減稅降費后調(diào)整中央與地方收入劃分改革推進(jìn)方案》,其中一項主要改革措施,就是后移消費稅征收環(huán)節(jié)并穩(wěn)步下劃地方。目前,已對高檔手表、貴重首飾和珠寶玉石等條件成熟的品目實施了改革。

但是,將消費稅劃轉(zhuǎn)為地方稅,市場上也不乏反對聲音。2019年將高檔手表、貴重首飾等部分消費稅劃轉(zhuǎn)地方后,后續(xù)并沒有其他劃轉(zhuǎn)舉措,也是因為遇到了現(xiàn)實困難。將消費稅從生產(chǎn)和進(jìn)口環(huán)節(jié)征收后移到批發(fā)零售環(huán)節(jié),大大增加了征稅的復(fù)雜性。另外,消費稅主要來自于煙、酒、車輛、燃油,對車輛、燃油征收消費稅則專項用于公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù),對煙、酒征收消費稅旨在抑制相關(guān)消費,若劃給地方面臨公平性和逆向激勵效應(yīng)等問題。

中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院財政研究室主任何代欣對21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者表示,地方稅體系建設(shè)是過去數(shù)年學(xué)界和實務(wù)部門關(guān)注較多的話題,地方稅體系建設(shè)重點從財產(chǎn)稅轉(zhuǎn)移到了消費稅。從目前運(yùn)行狀況及收入規(guī)模來看,消費稅有成為地方稅的潛力。但是,從哪個角度和從什么環(huán)節(jié)將其納入地方稅體系,仍有細(xì)致探討和有效探索的必要。

中央財經(jīng)大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院教授白彥鋒表示,當(dāng)前第三產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為我國主導(dǎo)產(chǎn)業(yè),且二三產(chǎn)業(yè)在加速融合,建議消費稅從現(xiàn)在的“貨物稅”向“貨物服務(wù)稅”轉(zhuǎn)變。比如,我國消費稅只在單環(huán)節(jié)征稅,現(xiàn)實中有些小汽車在銷售環(huán)節(jié)“虧損賣車”,使得稅基大量向后續(xù)保養(yǎng)環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移。類似的,消費稅目前征稅的游艇,以及未來可能征稅的私人飛機(jī)等高檔消費品,若這些領(lǐng)域的供應(yīng)商選擇成立俱樂部、甚至在國外注冊,僅僅瞄準(zhǔn)“商品”課稅是不夠的。

如何調(diào)整央地財政關(guān)系

地方財政困難加大,部分原因在于當(dāng)前事權(quán)和支出責(zé)任更多由地方承擔(dān)。如何優(yōu)化央地財政關(guān)系,也是外界關(guān)注的焦點。

2023年我國一般公共預(yù)算收入21.7萬億元,其中中央收入占比46%,地方本級收入占比54%2023年我國一般公共預(yù)算支出27.46萬億元,其中中央支出占比約14%,地方支出占比86%。2023年中央對地方轉(zhuǎn)移支付規(guī)模10.3萬億元,該額度高于中央本級收入,意味著當(dāng)年中央本級支出依賴于赤字融資。

需要指出的是,近年來為了幫助地方財政收支平衡,中央加大了對地方的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模,同時更多由中央政府加杠桿。比如2023年增發(fā)萬億國債,2024年及未來幾年發(fā)行的超長期特別國債,均由中央加杠桿。

江小涓表示,下一輪深化改革,兩條主線既要堅持又要創(chuàng)新:一是堅持解放和發(fā)展生產(chǎn)力這條主線,關(guān)鍵是創(chuàng)新各類資源配置效率,提高全要素生產(chǎn)率;二是堅持推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,關(guān)鍵是處理好各方面權(quán)責(zé)益關(guān)系,提高多元復(fù)雜訴求下協(xié)同治理能力。其中,治理型改革,應(yīng)科學(xué)合理界定中央和地方政府的事權(quán)和支出責(zé)任。央地財稅關(guān)系是央地關(guān)系的基礎(chǔ),維護(hù)中央對重大全局問題的決策權(quán)和調(diào)動地方積極性主動性是處理好這個關(guān)系的要害。中央政府要加強(qiáng)宏觀事務(wù)管理,建設(shè)全局性重大社會基礎(chǔ)設(shè)施,并擁有重大問題做出決策和推動實施的財政能力。要以增強(qiáng)發(fā)展動能和公共服務(wù)能力為導(dǎo)向,明確地方各級政府的事權(quán)和支出責(zé)任,增強(qiáng)地方自主權(quán),充分調(diào)動地方的積極性能動性。

樓繼偉表示,成熟市場經(jīng)濟(jì)國家,中央財政收入一般占比在60%以上,中央支出占比普遍在50%以上;相較之下,我國中央財政收入和支出占比都偏低。下一步改革的方向,應(yīng)該是提高中央支出占比,將部分事權(quán)上收中央。像涉及全國統(tǒng)一大市場的事權(quán),比如社會養(yǎng)老保險(事關(guān)全國統(tǒng)一勞動力市場)等應(yīng)由中央直接管理。

央地財政關(guān)系調(diào)整背后,不僅僅是事權(quán)和財力分配的問題,往往還涉及機(jī)構(gòu)和人事等調(diào)整,并非易事。有專家指出,中國是一個面積和人口雙重層面的大國,市縣層面有諸多繁雜的管理事務(wù),真正適合上移到中央的事權(quán)不是那么多,建議提高地方財力保障水平。

何代欣表示,當(dāng)前幫助地方政府實現(xiàn)收支平衡,要注意三方面的問題。第一,要客觀認(rèn)識地方財政平衡受到多重沖擊影響,比如土地收入縮水跟房地產(chǎn)周期和經(jīng)濟(jì)周期相關(guān),償債壓力加大跟過往政府負(fù)債體制有關(guān)。第二,要科學(xué)準(zhǔn)確預(yù)判地方財政平衡的趨勢,這對制定什么政策、推進(jìn)什么改革,來維持短中長期財政平衡至關(guān)重要,可以借鑒1994年分稅制改革經(jīng)驗。第三,需要把具體情況和發(fā)展方向結(jié)合起來,近年來我國在地方財政保運(yùn)轉(zhuǎn)、穩(wěn)支出方面做了大量工作。

“將來及今后一段時間,央地財政關(guān)系調(diào)整可能要面對更多重要領(lǐng)域。在全面深化改革的大背景下,在推進(jìn)國家治理體系現(xiàn)代化的進(jìn)程中,央地財政關(guān)系會有更多更好的條件去推進(jìn)解決一些比較棘手的問題”,何代欣指出。

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