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GDP5000億以上省會(huì)城市逐步撤縣:廣州、武漢、南京率先邁入“無縣時(shí)代”, 長沙、西安等9城“準(zhǔn)無縣化”

2021-06-18 05:00:00  21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道 劉美琳

中國大城市“無縣化”進(jìn)程正不斷加快。繼北上廣深一線城市全部邁入“無縣時(shí)代”后,天津、武漢、南京等二線城市也已實(shí)現(xiàn)“無縣化”。

省會(huì)城市,作為所在省的行政中心,成為推進(jìn)撤縣設(shè)區(qū)的主力軍。做大做強(qiáng)區(qū)域內(nèi)中心城市、快速提升首位度,進(jìn)而擴(kuò)大管轄空間、增加人口規(guī)模,在日趨激烈的城市競(jìng)爭(zhēng)中保持優(yōu)勢(shì),是省會(huì)城市撤縣設(shè)區(qū)的主要?jiǎng)恿Α?/p>

近兩年,在沖刺國家中心城市的目標(biāo)下,眾多省會(huì)城市撤縣設(shè)區(qū)步伐明顯提速,“撤縣設(shè)區(qū)”的相關(guān)表述頻繁見諸這些城市的政府工作報(bào)告和政策文件中。

6月2日,湖南省委辦公廳、省政府辦公廳印發(fā)的《長株潭一體化發(fā)展五年行動(dòng)計(jì)劃(2021-2025年)》對(duì)外公開,其中明確提出要支持長沙縣撤縣設(shè)立星沙區(qū)。

轄區(qū)“無縣化”意味著什么?為什么省會(huì)城市熱衷于撤縣設(shè)區(qū)?21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)研究院選取了GDP在5000億以上(2020年數(shù)據(jù))的17座省會(huì)城市作為觀察對(duì)象。需要指出的是,縣級(jí)市城市化進(jìn)程比縣要快,非農(nóng)業(yè)人口占比更高,形態(tài)上更偏向城市,因此報(bào)告中所統(tǒng)計(jì)的“縣”不包括縣級(jí)市。

研究發(fā)現(xiàn),17座城市中,截至目前共有廣州、武漢、南京3城已徹底告別“縣”這一行政單元,其中廣州、武漢都是國家中心城市。成都、杭州、長沙、鄭州、濟(jì)南、西安、長春、沈陽、南昌9城下轄縣(不包括縣級(jí)市)的數(shù)量均在1-3個(gè)之間,雖仍管轄少量的縣,但其逐步向“無縣”狀態(tài)靠攏的意味相當(dāng)明顯,進(jìn)入了“準(zhǔn)無縣化”階段。值得一提的是,石家莊共下轄11縣,數(shù)量在17城中居首。

過去十年間,全國人口正加速向省會(huì)城市聚集。圖為擁擠的廣州地鐵。鄭迪坤攝

破解人口首位度難題

“準(zhǔn)無縣化”陣營中,杭州、長沙、沈陽等城市都有意爭(zhēng)奪國家中心城市第十個(gè)席位。湖南明確提出要支持長沙縣撤縣設(shè)立星沙區(qū),也與加快長株潭一體化、長沙爭(zhēng)取建設(shè)國家中心城市等部署密切相關(guān)。

過去十年間,全國人口正加速向省會(huì)城市聚集。第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示,2020年全國總?cè)丝谶_(dá)到14.12億,比2010年增加了7206萬,增長5.38%。其中27個(gè)省會(huì)城市常住人口總量至少已達(dá)到2.3億,比2010年增長26.39%。

人口首位度不足,是長沙的一大痛點(diǎn)。所謂省會(huì)城市人口首位度,是指省會(huì)城市人口數(shù)量占所在省(區(qū))人口總量的比重,反映人口在省會(huì)城市的集中程度。2020年,長沙人口首位度僅為15.12%,低于杭州(18.49%)、沈陽(21.20%)等國家中心城市有力競(jìng)爭(zhēng)者。

長沙的經(jīng)濟(jì)首位度和人口首位度也長期存在明顯背離。一般來說,人口首位度與經(jīng)濟(jì)首位度往往呈正相關(guān),人口聚集度較高的省會(huì)城市,經(jīng)濟(jì)首位度也相對(duì)較高,但長沙2020年經(jīng)濟(jì)首位度(29.1%)比同年人口首位度(15.1%)高出14個(gè)百分點(diǎn)。

如何理解長沙經(jīng)濟(jì)首位度遠(yuǎn)高于人口首位度?一方面,這可以理解為長沙作為省會(huì)城市有較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)承載力。但另一方面,這也表明與其強(qiáng)勢(shì)的經(jīng)濟(jì)地位相比,長沙人口吸引力提升空間較大。尤其在號(hào)稱新一線“房價(jià)洼地”的情況下,長沙的人口吸引力仍存在不足。

雖然湖南是人口大?。ㄆ咂杖艏丝跒?300.11萬人),作為省會(huì)的長沙卻未充分享受到省內(nèi)“人口紅利”。放眼湖南周邊,北有九省通衢的國家中心城市武漢,南有經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)大的廣深“雙子星”。湖南省內(nèi)第二大城市岳陽與武漢聯(lián)系更為緊密,南部的郴州、邵陽等地人口則大量流入珠三角。長沙作為省會(huì)對(duì)全省的輻射力和影響力不足,資源要素向省外經(jīng)濟(jì)強(qiáng)勢(shì)地區(qū)流失。

這種情況下,提升首位度成為長沙爭(zhēng)奪國家中心城市的“必選項(xiàng)”。而撤縣設(shè)區(qū),已成為省會(huì)城市拉伸城市框架、強(qiáng)化中心城市功能、快速提升人口首位度的“常規(guī)操作”,對(duì)于長沙市而言意義重大。長沙縣政府官網(wǎng)顯示,全縣總面積1756平方公里,下轄13個(gè)鎮(zhèn)、5個(gè)街道,總?cè)丝?50萬人。1756平方公里,這相當(dāng)于長沙市現(xiàn)有市區(qū)面積的80%。也就是說,長沙縣一旦撤縣設(shè)區(qū),長沙市市區(qū)面積有望擴(kuò)張80%,市區(qū)人口規(guī)模再增150萬。

遠(yuǎn)郊區(qū)與主城區(qū)如何融合

縣改區(qū)并非簡(jiǎn)單的改名。撤縣設(shè)區(qū),一要考慮前置條件,即合不合適的問題。二要考慮撤縣之后怎么辦,遠(yuǎn)郊區(qū)和主城區(qū)怎么融合?

毫無疑問,合理的撤縣設(shè)區(qū)將增加對(duì)原有縣市資源的統(tǒng)一調(diào)配能力,區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展更能發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)。例如在2011年至2016年間,重慶曾相繼撤銷包括綦江縣、璧山縣在內(nèi)的10個(gè)縣改設(shè)新區(qū)。據(jù)民政部發(fā)布的《重慶撤縣建區(qū)成效評(píng)估報(bào)告》顯示,重慶多個(gè)新區(qū)GDP增速明顯高于同期全市遠(yuǎn)郊區(qū)縣的GDP增長速率。

對(duì)縣來說,撤縣設(shè)區(qū)后地方行政級(jí)別提升,可以享受到市里的經(jīng)濟(jì)輻射與帶動(dòng)作用,帶來農(nóng)村人口市民化、區(qū)域一體化協(xié)同發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)加快,公共服務(wù)水平提升等諸多好處。對(duì)市來說,撤縣設(shè)區(qū)后全市的經(jīng)濟(jì)總量、土地、人口、空間資源都將進(jìn)一步提升。與此同時(shí),地級(jí)市在省里的重要性與話語權(quán)提高,包括地鐵等基建的審批資質(zhì)更容易達(dá)標(biāo)。

然而,不合理的撤縣設(shè)區(qū)可能導(dǎo)致“消化不良”,出現(xiàn)區(qū)域內(nèi)發(fā)展不均衡、不協(xié)調(diào),郊區(qū)和主城區(qū)的融合程度低的問題。如南京的溧水、高淳,廣州的從化、增城等,這些遠(yuǎn)郊區(qū)與中心城區(qū)聯(lián)系松散,且部分地區(qū)城市化率仍較低。

21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)研究院認(rèn)為,撤縣設(shè)區(qū)首先應(yīng)考慮縣與市區(qū)的空間距離。離城市中心較近的縣進(jìn)行區(qū)劃調(diào)整,對(duì)中心城市擴(kuò)大空間有好處。而距離城市中心比較遠(yuǎn)的縣,經(jīng)濟(jì)聯(lián)系不夠密切,改區(qū)后表面擴(kuò)大了市轄區(qū)范圍,但對(duì)中心市區(qū)的實(shí)際影響不大。

此外,縣改區(qū)后,資源配套更多服務(wù)于中心城市,原有縣域配套資源能力可能相應(yīng)弱化,兩地資源配套的整合與傾斜也是撤縣設(shè)區(qū)后要關(guān)注的方向。

具體而言,如果縣與地級(jí)市距離較近,特別是城區(qū)部分已逐步相連,或兩地經(jīng)濟(jì)聯(lián)系較為緊密、產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)協(xié)同效應(yīng)較強(qiáng),整體呈現(xiàn)穩(wěn)定的“市強(qiáng)縣弱”格局,更適宜推進(jìn)撤縣設(shè)區(qū)。

相比之下,地理距離較遠(yuǎn)、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)相對(duì)獨(dú)立、整體呈現(xiàn)出“市縣等強(qiáng)”甚至“市弱縣強(qiáng)”的局面,那么撤縣立市更合適。這種情況下強(qiáng)行撤縣設(shè)區(qū),雙方缺乏認(rèn)同感,一體化發(fā)展的阻力也較大。

撤縣設(shè)區(qū)凸顯了省會(huì)城市做大做強(qiáng)和提升實(shí)力的強(qiáng)烈意愿,也是在區(qū)域與城市競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈的背景之下,一個(gè)地區(qū)扶持中心城市,打造區(qū)域增長極,帶動(dòng)相關(guān)都市圈、城市群發(fā)展,以及省會(huì)城市保持競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的重要手段。

21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)研究院認(rèn)為,中國仍處在快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中,而且城鎮(zhèn)化仍有不小的提升空間,在相當(dāng)長一段時(shí)期內(nèi),撤縣設(shè)區(qū)(市)依然是中國城市發(fā)展的趨勢(shì)。然而,撤縣設(shè)區(qū)絕非簡(jiǎn)單的“換牌子”,這一進(jìn)程中必須強(qiáng)調(diào)“有序”推進(jìn)。撤縣設(shè)區(qū)只是手段和方式,最終的目標(biāo)總要回歸“真實(shí)城鎮(zhèn)化”水平的提升。

(實(shí)習(xí)生羅文利對(duì)本文亦有貢獻(xiàn))