近年來(lái)防范化解地方債風(fēng)險(xiǎn)成為監(jiān)管部門工作的重點(diǎn)。此前，財(cái)政、審計(jì)、金融甚至紀(jì)檢部門已加入到這一工作中，而現(xiàn)在地方人大的職責(zé)也將強(qiáng)化。

近日，中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)地方人大對(duì)政府債務(wù)審查監(jiān)督的意見(jiàn)》（下稱意見(jiàn)），就推動(dòng)完善政府預(yù)算決算編制工作、規(guī)范人大審查監(jiān)督政府債務(wù)的內(nèi)容和程序、加強(qiáng)人大對(duì)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的監(jiān)督、加強(qiáng)組織保障等，作出了明確規(guī)定，并提出了工作要求。

“加強(qiáng)地方人大對(duì)政府債務(wù)的審查監(jiān)督，是人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策拓展的重要內(nèi)容，是推動(dòng)防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重要保障?！比珖?guó)人大常委會(huì)預(yù)算工委負(fù)責(zé)人表示。

值得注意的是，此次意見(jiàn)特別提出，地方人大要加強(qiáng)對(duì)違規(guī)舉債的監(jiān)督，強(qiáng)化對(duì)專項(xiàng)債的審查監(jiān)督。

記者了解到，這兩個(gè)問(wèn)題是當(dāng)前地方債管理領(lǐng)域較為突出的問(wèn)題。法定債務(wù)方面，雖然中央框定了地方債限額風(fēng)險(xiǎn)總體可控，但專項(xiàng)債資金閑置、融資與收益不匹配的問(wèn)題凸顯。此外，仍有部分地方政府突破限額違規(guī)舉債。

“作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，人大及其常委會(huì)依據(jù)憲法、預(yù)算法等法律對(duì)政府融資舉債等行政行為實(shí)施監(jiān)督，是高層次的、具有法律效力的監(jiān)督。如果發(fā)揮作用，將能有效防控地方債風(fēng)險(xiǎn)?！苯愕貐^(qū)某地市債務(wù)辦人士稱。

近年來(lái)防范化解地方債風(fēng)險(xiǎn)成為監(jiān)管部門工作的重點(diǎn)。-視覺(jué)中國(guó)

督促地方披露債務(wù)率等數(shù)據(jù)

審查和監(jiān)督財(cái)政預(yù)決算，是人大發(fā)揮監(jiān)督職權(quán)的應(yīng)有之義。2014年修訂的預(yù)算法對(duì)政府債務(wù)的審查有明確規(guī)定。2018年3月，中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策拓展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，要求人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)，從注重赤字規(guī)模和預(yù)算收支平衡狀況，向支出預(yù)算和政策拓展。

這其中審查監(jiān)督拓展對(duì)象之一正是政府債務(wù)。比如人大要根據(jù)相關(guān)指標(biāo)來(lái)評(píng)價(jià)地方政府舉債規(guī)模的合理性，堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)增量等等。而此次意見(jiàn)則對(duì)地方債務(wù)審查監(jiān)督相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)范和細(xì)化。

此次意見(jiàn)明確提出，地方各級(jí)人大及其常委會(huì)要積極推動(dòng)政府在預(yù)算草案、預(yù)算調(diào)整方案和決算草案中，及時(shí)、完整、真實(shí)編制政府債務(wù)，完善并細(xì)化相關(guān)報(bào)告的內(nèi)容。

比如在上一年度政府債務(wù)執(zhí)行和決算情況表中，應(yīng)當(dāng)反映一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)的限額和余額、債務(wù)年限、還本付息等情況。在政府債務(wù)指標(biāo)情況表中，應(yīng)當(dāng)反映債務(wù)率、償債資金保障倍數(shù)、利息支出率等債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指標(biāo)情況。

記者查閱多地預(yù)算報(bào)告了解到，前一類指標(biāo)的公布情況相對(duì)較好，但后一類指標(biāo)缺失較多，尤其是債務(wù)率。債務(wù)率是反映地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵指標(biāo)，其計(jì)算方式為債務(wù)余額除以綜合財(cái)力?！坝械牡胤绞且?yàn)閭鶆?wù)率太高沒(méi)有公布，有的地方是因?yàn)闆](méi)有強(qiáng)制要求就沒(méi)公布。”前述江浙地區(qū)債務(wù)辦人士表示。

值得注意的是，此次意見(jiàn)還特別提出，要加強(qiáng)專項(xiàng)債的審計(jì)監(jiān)督。

專項(xiàng)債于2015年首度發(fā)行，當(dāng)年發(fā)行1000億。此后規(guī)模陸續(xù)增加，2019年擴(kuò)張到2.15萬(wàn)億，2020年發(fā)行量達(dá)到3.75萬(wàn)億創(chuàng)出新高。今年略有回落，但規(guī)模仍有3.65萬(wàn)億。目前專項(xiàng)債余額約14萬(wàn)億。

在發(fā)行規(guī)模擴(kuò)大過(guò)程中，專項(xiàng)債成為穩(wěn)增長(zhǎng)的重要工具，但專項(xiàng)債資金閑置、融資與收益不平衡等問(wèn)題引起各方關(guān)注。審計(jì)署的報(bào)告稱，至2020年底，55個(gè)地區(qū)專項(xiàng)債余額1.27萬(wàn)億元中有413.21億元（占3.25%）未嚴(yán)格按用途使用，其中5個(gè)地區(qū)將204.67億元投向無(wú)收益或年收入不足本息支出的項(xiàng)目，償債能力堪憂。

為防范專項(xiàng)債風(fēng)險(xiǎn)，財(cái)政部今年已陸續(xù)印發(fā)專項(xiàng)債穿透管理辦法、專項(xiàng)債項(xiàng)目資金績(jī)效管理辦法等文件，加強(qiáng)對(duì)專項(xiàng)債的監(jiān)管。此次意見(jiàn)要求，地方人大要加強(qiáng)專項(xiàng)債務(wù)項(xiàng)目科學(xué)性審查。

具體而言，重點(diǎn)審查本級(jí)政府新增專項(xiàng)債務(wù)規(guī)模是否控制在上級(jí)政府下達(dá)的債務(wù)限額內(nèi)，是否用于有一定收益的公益性項(xiàng)目，債務(wù)資金投向是否符合相關(guān)政策規(guī)定；審查項(xiàng)目的方向和用途、收益測(cè)算、還款資金來(lái)源、最終償債責(zé)任等內(nèi)容；審查項(xiàng)目平衡方案是否根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)周期、資金需求、項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的政府性基金收入和專項(xiàng)收入等因素，經(jīng)過(guò)合理測(cè)算確定。

加強(qiáng)對(duì)違規(guī)舉債的監(jiān)督

2014年修訂的預(yù)算法提出，地方可以通過(guò)地方政府債券舉借債務(wù)，除此之外，地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務(wù)。此外，地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個(gè)人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保。

但違規(guī)舉債仍有發(fā)生，甚至地方人大都參與其中。比如在政信業(yè)務(wù)中，融資平臺(tái)向金融機(jī)構(gòu)融資，金融機(jī)構(gòu)會(huì)要求地方人大出具還款納入財(cái)政預(yù)算的承諾函。“納入人大預(yù)算實(shí)際上違反了擔(dān)保法規(guī)定，是無(wú)效的。但是，投資者喜歡財(cái)政擔(dān)保的信托產(chǎn)品，我們也就要求地方政府出具承諾函或者擔(dān)保函?！北本┮患倚磐泄緲I(yè)務(wù)人士表示。

近年來(lái)此類現(xiàn)象已經(jīng)很少。雖如此，此次意見(jiàn)仍指出，要嚴(yán)格對(duì)下一級(jí)人大及其常委會(huì)違法擔(dān)保、承諾等行為的監(jiān)督。

據(jù)記者梳理，對(duì)違規(guī)舉債的實(shí)質(zhì)性的問(wèn)責(zé)則從2017年開(kāi)始。當(dāng)年，中央部門開(kāi)始嚴(yán)查地方違法違規(guī)舉債現(xiàn)象，并通過(guò)審計(jì)署和財(cái)政部進(jìn)行披露。審計(jì)署披露的是違法違規(guī)舉債現(xiàn)象，而財(cái)政部披露的是違法違規(guī)舉債問(wèn)責(zé)結(jié)果。隨著2018年隱性債務(wù)問(wèn)責(zé)辦法的下發(fā)，地方政府債務(wù)問(wèn)責(zé)機(jī)制進(jìn)一步加強(qiáng)，紀(jì)檢部門也參與處罰。

但違規(guī)舉債仍有發(fā)生。如廣西欽州市財(cái)政局去年12月在其官網(wǎng)披露下轄靈山縣違規(guī)舉債問(wèn)題。具體而言，靈山縣于2017年12月至2019年4月間，通過(guò)自來(lái)水廠、公立醫(yī)院等企事業(yè)單位以公益性資產(chǎn)融資租賃方式違規(guī)舉債用于市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

此次意見(jiàn)明確，地方人大要加強(qiáng)監(jiān)督問(wèn)責(zé)。具體而言，加強(qiáng)對(duì)以政府投資基金、政府和社會(huì)資本合作（PPP）、政府購(gòu)買服務(wù)等名義變相舉債行為的監(jiān)督；加強(qiáng)對(duì)政府通過(guò)地方國(guó)有企業(yè)變相融資行為的監(jiān)督。

意見(jiàn)還提出，地方人大要監(jiān)督政府建立完善債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估預(yù)警和應(yīng)急處置機(jī)制。重點(diǎn)監(jiān)督政府是否定期分析評(píng)估債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)并進(jìn)行警示、舉借債務(wù)是否考慮未來(lái)償債壓力、是否按規(guī)定對(duì)出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)及時(shí)啟動(dòng)應(yīng)急處置措施等。

全國(guó)人大常委會(huì)預(yù)算工委負(fù)責(zé)人介紹，意見(jiàn)的印發(fā)實(shí)施，對(duì)加強(qiáng)地方人大對(duì)政府債務(wù)的審查監(jiān)督，壓實(shí)地方政府債務(wù)管理主體責(zé)任，打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)，更好統(tǒng)籌發(fā)展和安全，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展和社會(huì)大局穩(wěn)定，具有重要意義。

一些地方的實(shí)踐已取得實(shí)效。2018年7月，遼寧省十三屆人大常委會(huì)第四次會(huì)議表決通過(guò)省人大常委會(huì)關(guān)于成立政府支出預(yù)算結(jié)構(gòu)和政府性債務(wù)問(wèn)題調(diào)查委員會(huì)的決定。這在全國(guó)省級(jí)人大常委會(huì)中尚屬首例，委員會(huì)由主任委員、副主任委員和委員組成，共12人，此外，根據(jù)工作需要聘請(qǐng)4位專家。

“我們認(rèn)為特定問(wèn)題調(diào)查是一種監(jiān)督工作方式，更為重要的是對(duì)監(jiān)督工作進(jìn)行有益探索，目的就是實(shí)現(xiàn)依法監(jiān)督、正確監(jiān)督、有效監(jiān)督?！边|寧省人大常委會(huì)預(yù)算工委負(fù)責(zé)人說(shuō)。全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳下屬雜志《中國(guó)人大》報(bào)道稱，經(jīng)過(guò)一年的努力，2019年遼寧省政府債務(wù)和隱性債務(wù)余額呈現(xiàn)雙降的良好態(tài)勢(shì)。